1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях


Скачать 158.72 Kb.
Название1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях
Дата публикации05.03.2013
Размер158.72 Kb.
ТипДокументы
userdocs.ru > Экономика > Документы
1. Роль программно-целевых методов управления на современном этапе социально-экономического развития страны

1.1 Особенности и условия применения программно-целевого метода

1.2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях


1.3 Современные проблемы использования программно-целевого подхода в региональной экономике Российской Федерации

1.4 Использование программно-целевого метода в региональной экономике развитых зарубежных стран
 В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях.

Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах.

Программно-целевой метод позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

В отечественной экономической программно-целевое управление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

  • необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

  • комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

  • отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

  • необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, , строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.).

В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов.

^

1.2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях


Использование программно-целевого метода на каждом уровне — общегосударственном, региональном, муниципальном — в своей основе определяется характером и территориальным масштабом возникновения комплексной проблемы, влияющих на воспроизводственный процесс в целом.

Так, для общегосударственного уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны и связанные с реализацией регионального разреза государственной промышленной политики:

  • освоение пионерных районов промышленного развития;

  • вовлечение в хозяйственный оборот крупных минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов;

  • изменение специализации зкономики регионов или отдельных зон в ходе структурной перестройки;

  • формирование “полюсов” (зон, технополисов, крупных объектов и т.д.) экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной);

  • осуществление необходимой санации предприятий, продукция которых направляется на удовлетворение общегосударственных нужд;

  • создание и развитие объектов зональной, межзональной и магистральной инфрастуктуры;

  • осуществление регионального разреза государственной научно-технической политики: созданием и развитием объектов науки и научного обслуживания в регионах, обеспечивающих реализацию стратегических направлений исследований и крупных комплексных научно-исследовательских межрегиональных программ;

  • реализация государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни, оказания помощи населению депрессивных регионов;

  • реализация государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т.д.).

^ На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе:

  • создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств — “точек роста”, объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

  • создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе:

1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание “режима наибольшего благоприятствования”, в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;

2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

  • развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

  • участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

^ На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:

  • проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

  • вопросы содействия развитию малого предпринимательства;

  • комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

  • участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

  • проблемы социальной ориентации — поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

  • проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей линии по “остаточному” принципу.

Так, развитие экономической базы муниципального образования, основывающееся на отраслевых воспроизводственных циклах с высокой степенью локализации (развитие стройиндустрии, пищевой промышленности и т.д.), должно базироваться, в первую очередь, на использовании местных ресурсов — финансовых, материальных и т.д. При их недостаточности должны быть обоснованы потребности в дополнительном привлечении ресурсов регионов более высоких уровней (субъекта Федерации или даже федеральных ресурсов).

В свою очередь, приоритетное развитие производств, инфраструктуры и т.д., обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального уровня с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия в создании или развитии объектов инфраструктуры, потребителями которых они будут.

Вместе с тем глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.
^

1.3. Современные проблемы использования программно-целевого подхода в региональной экономике Российской Федерации


В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в экономике Российской Федерации.

Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.

При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

  1. в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

  2. государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССР — НЭП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, “совнархозы”, так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;

  3. цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;

  4. в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.

Кроме того, хотелось бы возразить против встречающейся в некоторых официальных документах трактовки региональных программ только в качестве инструмента “государственной поддержки регионов”.

Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, так что говорить можно только о поддержке одним уровнем государства — федеральным — другого, а именно региона уровня субъекта Российской Федерации. В отдельных случаях меры федеральной поддержки распространяются на регионы более низкого таксономического уровня (административный район или их группу, один или несколько муниципальных образований и др.).

Во-вторых, роль государства в этом процессе вообще не может быть сведена только к реализации функции “поддержки”: оно выступает, прежде всего, в качестве субъекта-организатора разработки и реализации региональных программ. Эта информационная и координационная функция государства гораздо важнее, чем та скромная финансовая поддержка, которая может быть оказана сегодня регионам непосредственно из федерального бюджета.

Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития, региональные программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). При этом возможны разные подходы. Так, на Западе разработчики делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии.

Собственно экономическая сторона регионального программирования опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат “теоретической экономики благосостояния” (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия.

Особое внимание при этом уделяется так называемым “внешним эффектам”, таким, например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: “оценка затрат и результатов” (cost-benefit analysis) и “сопоставление затрат с эффектами” (cost-effectiveness analysis), особенно хорошо зарекомендовавшие себя при решении экологических проблем.

Остановимся еще раз на вопросе, имеющем принципиальное значение: где проходит граница между региональным программированием и “просто” территориальным планированием? Как сделать так, чтобы при разработке региональных программ специфический предмет программного управления не “растворялся” в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами? Объектом территориального (регионального) планирования мы предлагаем считать процессы нормального — текущего и перспективного функционирования регионов и муниципальных образований, подкрепленные соответствующими каналами мобилизации ресурсов (т.е. оно выступает, до известной степени, как “территориальный аналог отраслевого планирования”).

В программном управлении речь идет о таких проектах, которые в силу своих особенностей (см. 1.3) не могут быть реализованы через автономные рутинные действия коммерческих структур, региональных государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет заменить “планирование от достигнутого”, ставшее настоящим бедствием в последние десятилетия советского периода, планированием от желаемого результата, что резко повышает действенность планирования.

Разумеется, проблемы согласования инновационной (программной) и “рутинной” (плановой) составляющих развития региональной экономики будут стоять достаточно остро, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов, ограничение, хотя бы относительное (через пропорции распределения) интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.

 
^

1.4. Использование программно-целевого метода в региональной экономике развитых зарубежных стран


Метод программно-целевого управления является одним из главных средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран и представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства.

Методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие двух третей территории ФРГ (в основном законе этой страны введено понятие “общественная задача”, что в современном понимании соответствует целевой программе), 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, а также юг Италии и север Швеции, отстающих в социально-экономическом развитии от других регионов этих стран.

Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. В их числе “Программа долины реки Теннеси”, охватывающая часть территорий 7 штатов, особенно остро переживавших время “великой депрессии” (программа, действующая уже более 60 лет), “Федеральная программа развития района Аппалачских гор”, включающая самый большой по территории “проблемный” регион страны (территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек).

В 1933 году специальным актом Конгресса США был создан орган управления “Программой долины р.Теннесси” — Управление долины р.Теннесси (ТВА), действующее на правах государственной корпорации. Эта корпорация несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах государственной собственности соответствующими основными фондами (8 млрд. долларов), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления.

Статус государственной корпорации избавляет ТВА от какого-либо ведомственного подчинения и создает значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США.

С самого начала программа осуществляется в виде многоцелевого комплекса мероприятий по использованию ресурсного потенциала региона: освоению гидроэнергетических ресурсов и привлечению частного капитала в регион путем установления более низких, чем в других регионах, тарифов на электроэнергию, развитию речного судоходства, орошаемого земледелия, созданию новых рабочих мест и зон отдыха, повышению уровня жизни населения.

Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.

Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный орган — “Аппалачская региональная комиссия” (АРК), оформленная как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом).

Перед Аппалачской программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства. Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т.д.

Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные “местные округа развития”. Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования.

Подготовленные в округах планы служили основой программ штатов, составляемых для территорий, входящих в Аппалачский регион. Проекты, подготовленные штатами, предлагались их губернаторами Аппалачской региональной комиссии. На основе скорректированных и объединенных планов штатов региональная комиссия составляла общий план развития всего региона. Решение о выделении федеральных ассигнований по утвержденной программе выносилось на следующий финансовый год Конгрессом.

Первоначально центральный орган управления программой — АРК определялся как планово-координационный, но с 1967 года ей были переданы ассигнования по программе, которые она распределяла среди участвовавших ведомств. На комиссию (с аппаратом 110 человек) возлагалась вся полнота ответственности за выполнение программных заданий, т.е. были сбалансированы полномочия и ответственность органа управления программой за достижение программных целей.

После принятия в 1965 году “Программы Аппалачей” по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 междуштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.

Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.



Похожие:

1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconВопросы к рассмотрению: Понятие о выборочном методе. Условия его применения
Типовые задачи, решаемые на основе выборочного метода. Использование выборочного метода в зоотехнии
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconПосвящается 50-ю летию города Трехгорного Атомный город: путь в будущее
Минатома России к условиям рынка Проблема рассматривается с позиций конверсии предприятий ядерно-оборонного комплекса, программно...
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconТематика дипломных проектов (работ)
Организационные структуры логистической информацион­ной системы на различных уровнях управления
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях icon7. Выбор целевого рынка. Позиционирование и дифференцирование Тема...
Это означает необходимость выбора «своего» сегмента потребителей и предложения им определенной разновидности товара. Ситуацию, когда...
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconЗачет по творчеству А. С. Пушкина
Цель: обобщить учебный материал, выявить основную закономерность в эволюции творчества писателя; научиться анализировать художественный...
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconПлан Понятие и состав земельного фонда Государственное управление земельным фондом
В зависимости от целевого назначения единый|единый| земельный фонд делится на различные категории земель. Классификация земель в...
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconЦенностно-смысловая сфера личности
Теоретический анализ и исследования ценностно-смысловой сферы на различных уровнях создали необходимость использования понятий и...
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconИспользование метода гирудотерапии в практическом здравоохранении методические рекомендации
Методические рекомендации предназначены для врачей и экспертов лицензионных комиссий
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconКавказский этнографический сборник IX век
В частности, современные общест­венно-политические процессы на Кавказе невозможно предста­вить без активного этнокультурного взаимодействия...
1. 2 Использование программно-целевого метода на различных уровнях iconИсследование физиологических механизмов психических процессов и состояний...
Психофизиология (психологическая физиология) — научная дисциплина, возникшая на стыке психологии и физиологии, предметом ее изучения...
Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2015
контакты
userdocs.ru
Главная страница