О. М. Рой система государственного и муниципального управления
Скачать 5.59 Mb.
|
  О. М.Рой СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Рекомендовано Советом Учебно-методического объединения вузов России по образованию в области менеджмента в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» 300 лучших учебников для высшей школы в честь 300-летия Санкт-Петербурга 2-е издание, переработанное и дополненное  300.piter.com Издательская программа осуществляется при поддержке Министерства образования РФ Москва ■ Санкт-Петербург ■ Нижний Новгород ■ Воронеж Новосибирск • Ростов-на-Дону ■ Екатеринбург ■ Самара Киев ■ Харьков ■ Минск 2006  ББК 67.621 я7 УДК 342.553(075) Р65 ББК 67.621я7 УДК 342.553(075) Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав. ISBN 5-469-00635-2 © ЗАО Издательский дом «Питер», 2006 Рецензенты: Панкова Людмила Николаева, д. ф. н., проф., зав. каф. социологии и политологии ИППК МГУ им. М. В.Ломоносова Карпов Валерий Васильевич, д. э. н., проф., ректор Омского филиала ВЗФЭИ Рой О. М. Р65 Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. — СПб.: Питер, 2006. — 336 с.: ил. — (Серия «Учебное пособие»). ISBN 5-469-00635-2 Во втором издании учебного пособия, вышедшего несколькими тиражами, учтены изменения законодательной и нормативной базы, которые будут регламентировать деятельность органов государственных и муниципальных органов власти в 2005-2006 годах. Автор обобщает опыт развития современных государств, характеризует признаки территориальных образований, описывает функции государственной и муниципальной службы. В соответствии с утвержденной учебной программой и современной законодательной базой даны характеристика органов местного самоуправления и муниципальных образований, механизм формирования и использования местных бюджетов. Учебное пособие рекомендовано УМО вузов России по образованию в области менеджмента по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». Оглавление Введение 6 Глава 1. Система государственного и муниципального управления: методологические основы 10
и муниципального управления 10
государственного и муниципального управления 37
государственного устройства 55 Контрольные вопросы 76 Глава 2. Территориальное образование как звено в системе государственного управления 78
США 78 Швеция 82 ФРГ 84 Великобритания 88 Франция 92
Законодательная власть 101 Исполнительная власть 104 Судебная власть 106 Административно-территориальное устройство 108
системный анализ 116 Границы 116 Собственность 124 Бюджет 132 Органы власти и управления 144 Избирательные системы: формирование представительных органов власти 153 Население 161 Контрольные вопросы 167 4 Глава 3. Система муниципального управления на современном этапе: особенности организации и функционирования 169
Признаки муниципального образования 170 Виды муниципальных образований 171 Проблемы становления системы местного самоуправления 172 Город как муниципальное образование 175 Модели организации местного самоуправления 180 Территориальное общественное самоуправление 183
Планирование 190 Организация 198 Контроль и мотивация 210 Принятие решений 221 Прогнозирование 229
муниципалитетов на современном этапе 238 Управление земельными ресурсами 245 Управление транспортными потоками 252 Управление жизнеобеспечением города и ЖКХ 261 Управление безопасностью 268 Управление социальной сферой 272 Управление потребительским рынком 278 Управление экологическими процессами 290 Контрольные вопросы 294 Заключение 298 Приложение 301 Система государственного и муниципального управления (программа учебного курса) 301 Выписка из ГОС по дисциплине «Система государственного и муниципального управления» 301 Тема 1 302 Тема 2 302 5 Тема 3 303 Тема 4 303 Тема 5 303 Тема 6 304 Тема? 304 Тема8.. 304 Тема 9 - ■•:•••• 304 Тема 10 305 Тема 11 305 Тема 12 305 Тема 13 306 Тема 14 306 Тема 15 306 Тема 16 306 Тесты но дисциплине «Система государственного и муниципального управления» 306 К теме 1 : 1 306 К теме 2 307 К теме 3 308 К теме 4 309 К теме 5 310 К теме 6 312 К теме 7 314 К теме 8 315 К теме 9 .316 К теме 10 317 К теме 11 318 К теме 12 319 К теме 13 319 К теме 14 320 К теме 15 321 К теме 16 321 Список литературы 323 Введение Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений. Рассмотрение практики государственного управления как целостной системы позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политики, но и разработать схему обучения государственных служащих навыкам и приемам, позволяющим профессионально исполнять свои функции. Представленное пособие является переработанным и дополненным вариантом первого издания, увидевшего свет в 2003 г. В настоящем издании нашли отражение новейшие тенденции в становлении системы государственного и муниципального управления России, проявившиеся в период 2003-2004 гг. Наиболее значимыми событиями этого периода стали: опубликование в октябре 2003 г. нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» с соответствующим изменением норм бюджетной и налоговой политики государства; внесение изменений и поправок в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»; разработка пакета документов, направленных на'реформирование федеральных органов исполнительной власти; подготовка мероприятий, ориентированных на реализацию основополагающих принципов административной реформы. В период с 2005 по 2006 г. в стране должен произойти переход на новую систему организации государственной и муниципальной власти, главной чертой которой станет бо 7 лее строгое разделение полномочий и ответственности между властными уровнями. В предлагаемом пособии автором предпринята попытка системного изображения практики государственного управления, в основе которого лежит установка на сбалансированное и полное отображение составляющих эту практику элементов. Неотъемлемым звеном системы государственного управления является муниципальное управление, служащее инструментом организации местного самоуправления, которое, в свою очередь, призвано обеспечивать своим существованием условия для более эффективного функционирования органов государственной власти. Логика подачи материала, собранного в пособии, призвана отобразить внутреннюю связь между государственным и муниципальным уровнями управления. Центральным понятием, служащим переходным звеном между этими уровнями, является понятие территориальное образование, располагающее собственным способом выражения в зависимости от представляемого им территориального уровня. Выделяя это понятие, автор сознательно отходит от юридических толкований государственно-территориального устройства, сфокусировав свое внимание на социальных аспектах эволюции государственного и муниципального управления в России. Одной из ключевых особенностей предложенной работы является комплексное рассмотрение форм, институтов, функций системы государственного управления, заключающееся в выделении заложенных в основу их дифференциации характеристик. Таким образом, автор раскрывает структуру государственного управления, представленного в виде взаимодействия форм государственного устройства и правления, политического режима и хозяйственной модели. Благодаря такому методологическому приему достигается лучшее понимание каждого из составляющих структуру элементов, наглядно демонстрируются способы и степень влияния этих элементов друг на друга. Главной целью представленной работы является выстраивание практики государственного и муниципального управления как единой системы, в рамках которой интересы населения, проживающего на определенной территории, максимально адаптированы характеру государственного устройства, его основным институтам. Учитывая то обстоятельство, что оптимальная структура институтов государственной и муниципальной власти и содержание их деятельности в России еще не до конца сложились, автор сознательно опускает излишнюю детализацию в описании функций этих институтов. В данной работе предложен идеальный тип государственной системы управления, основанный на оптимизационных принципах ее 8 организации. Обобщение опыта государственного строительства в разных странах мира позволяет сличить эти принципы с теми реальными процессами, которые происходят в этих странах. При помощи, этого анализа можно обозначить средства государственного регулирования сфер жизнедеятельности общества и определить атрибутивные признаки пропорционального и динамического развития территорий. Автор сознательно не проводит жесткой границы между полномочиями в решении экономических вопросов, которыми в разной степени наделены государственные органы власти в регионах и органы местного самоуправления, подчеркивая общность политических интересов обоих уровней, несмотря на различие в их предназначении. Такая установка соответствует сложившимся тенденциям в зарубежных странах, усиливших акцент на формирование регионального самоуправления. Это обстоятельство обусловливает тот особый смысл, который вкладывает автор в содержание понятия муниципальный менеджмент, относя к нему виды деятельности как государственных (региональных), так и муниципальных органов власти на низовых территориальных уровнях. Особое место в пособии уделяется разработке основных направлений деятельности городских муниципальных образований. Именно на города распространяется основная часть полномочий органов местного самоуправления, определенных законодательством. Города активно включились в процессы муниципализации и являются ведущим субъектом этих процессов. Будучи крупными населенными пунктами, города отличаются специфическими видами деятельности своих жителей, создающих неизвестные природе продукты и рынки для их продажи и обмена. Возникновение города связывается с появлением избыточного продукта земледелия, производимого главным образом для продажи или обмена. Продукт чужого земледельческого труда рассматривается в качестве характерного признака города немецким социологом В. Зомбартом (1863-1941), считающим, что такое перепроизводство явилось фактором формирования особого образа жизни для множества людей, чьим основным занятием является перераспределение и обмен сельскохозяйственной продукции. Это обстоятельство способствует концентрации в городах целого ряда видов деятельности, которые, оставаясь городскими по содержанию, обеспечивают реализацию государственных интересов, служа своеобразными локомотивами сближения интересов государства и общества. Структура пособия отображает логику формирования эффективного государственного управления, стремящегося адаптировать государственный интерес к развивающимся потребностям гражданского об 9 щества. И если в первой главе рассматривается уровень государственного управления, то в третьей муниципального, передаваемого через анализ функций и направлений деятельности местных территориальных единиц. Момент перехода от рассмотрения принципов государственного управления к технологии муниципального менеджмента передается через социально-экономический и методологический анализ различных форм административно-территориального деления общества, являющийся предметом второй главы пособия. Рассмотренный в третьем параграфе первой главы обзор теорий эффективного государственного управления также призван передать эту логику, намеренно подчеркнув ведущую роль российских ученых, обосновавших государственное значение системы местного самоуправления и заложивших условия ее успешного продвижения на практике. В учебном пособии обобщен значительный объем информации, почерпнутой из работ отечественных и зарубежных авторов. Предлагаемое пособие базируется па ряде источников, позволивших описать сложный механизм функционирования государственных, региональных и местных социально-экономических систем. Значительную помощь в написании пособия оказали труды Л. А. Велихова, И. В. Выдрина и А. Н. Ко- котова, В. Б. Зотова, В. В. Иванова и А. Н. Коробовой, Б. Н. Миронова, А. В. Пикулысина, В. Е. Чиркина и др. Естественную трудность работы составили отсутствие в российской Практике отлаженной и эффективной системы взаимодействия государственных п муниципальных органов власти и недостатки действующей в Российской Федерации модели муниципального права. Автором была предпринята попытка определить новые подходы в формировании целостного механизма взаимодействия всех существующих на сегодняшний день в России уровней власти и показать исключительно политический характер разъединяющих их границ, в надежде, что это позволило бы на практике снять существенные противоречия между ними. Глава 1 Система государственного и муниципального управления: методологические основы
и муниципального управления Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования. Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем. Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям. Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет харак 11 тер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными. При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное. К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объект реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил название |
Похожие:
 | Методические указания по выполнению курсовой работы по дисциплине... Система государственного и муниципального управления: методические указания по выполнению, оформлению и защите курсовой работы по... | | Учебно-методический комплекс разработан в соответствии с требованиями... Игнатов В. Г., Сологуб В. А., Хашева И. А. Основы государственного и муниципального управления. Ростов н/Д.: Изд-во юриф ранхиГС,... |
| Список самостоятельных вопросов по Теории Управления Обзор моделей, используемых в системе государственного и муниципального управления |  | Список самостоятельных вопросов по Теории Управления Обзор моделей, используемых в системе государственного и муниципального управления |
 | Вопросы к экзамену по курсу «Система государственного управления» Разграничение полномочий и предметов ведения между федеральным и региональным уровнями государственного управления | | 1 Предмет и история психологии Подготовка специалистов-психологов со специализацией психология управления, квалификацией «психолог», специалист по работе с персоналом... |
| План мероприятий недели факультета Государственного и муниципального управления 2012г | | Вопросы к итоговому государственному экзамену «государственное и муниципальное управление» Организация совершенствования систем государственного и муниципального управления |
| Тема Предмет государственного и муниципального управления Темы семинарских занятий по дисциплине Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление» | | Темы контрольных работ по введению в специальность Сущность и содержание... Требования к профессиональным и деловым качествам государственных и муниципальных служащих |